Согласно Плану работы Избирательной комиссии Ярославской области, утвержденному постановлением комиссии от 20.06.2001 № 34/222-П и в связи с указаниями Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о необходимости осуществления избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации контроля за соблюдением избирательных прав граждан, возложенного на них законодательством о выборах и референдумах. Избирательной комиссией Ярославской области в 2001 году проведена работа по правовому анализу положений уставов муниципальных образований Ярославской области на соответствие федеральному избирательному законодательству и законодательству Ярославской области о выборах и референдумах с целью выявления правовых норм, противоречащих избирательному законодательству Российской Федерации и Ярославской области или нарушающих избирательные права граждан, а также в целях дальнейшего совершенствования законодательства Ярославской области о выборах и референдумах.
Уставы муниципальных образований наряду с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации представляют собой один из основных источников избирательного права. В уставах муниципальных образований определяются порядок формирования и сроки полномочий органов местного самоуправления, избирательные цензы на выборах в органы местного самоуправления, порядок формирования и деятельности избирательной комиссии муниципального образования и другие элементы избирательного процесса.
Уставы муниципальных образований Ярославской области были приняты в период с 1995 по 1996 год. На настоящий момент они существуют с внесенными в них изменениями и дополнениями. Из 19 уставов муниципальных образований Ярославской области 17 уставов принимались представительными органами муниципальных образований. Уставы Тутаевского и Даниловского муниципальных округов были приняты: на местных референдумах 17 декабря 1995 года, что существенно затрудняет работу по приведению их в соответствие с нормами федерального избирательного законодательства и. законодательства Ярославской области о выборах и референдумах.
Необходимо отметить, что в целом уставы муниципальных образований Ярославской области соответствуют действующему избирательному законодательству.
Одновременно в ходе анализа были выявлены следующие положения уставов муниципальных образований, противоречащие избирательному законодательству Российской Федерации и Ярославской области или нарушающие избирательные права граждан:
1. В уставах Большесельского, Борисоглебского, Брейтовского, Гаврилов-Ямского, Даниловского, Мышкинского, Некоузского, Первомайского, Пошехонского, Рыбинского, Тутаевского, Угличского, Ярославского муниципальных округов и города Ярославля нашло закрепление положение, согласно которому первое заседание Собрания представителей муниципального образования очередного созыва проводится не позднее чем па 30-й (в некоторых уставах на 25-й или па ]5-й) день со дня выборов.
Данное положение противоречит пункту 3 статьи 60 федерального закона "Об основных гарантиях из-бирательных прав и права па участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункту 3 статьи 95, пункту 3 статьи 96 Закона Ярославской области "О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области, согласно которым официальное опубликование результатов выборов осуществляется избирательной комиссией муниципального образования не позднее 30 дней со дня голосования. Избирательная комиссия муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования результатов выборов производит регистрацию избранных лиц и выдает им удостоверения об избрании.
В данном случае возможны ситуации, когда депутаты Собрания представителей муниципального образования соберутся на свое первое заседание еще до того момента, когда факт их избрания будет юридически установлен.
Для устранения этот противоречия муниципальным образованиям предложено увеличить срок между днем избрания и первым заседанием представительного органа, либо установить, что соответствующий срок исчисляется не со дня выборов, а со дня официального опубликования результатов выборов.
2. В уставах Большессльского, Борисоглебского, Брейтовского, Гаврилов-Ямского, Даниловского, Мышкинского, Некоузского, Некрасовского, Первомайского, Переславского, Пошехонского, Ростовского, Рыбинского, Угличского, Ярославского муниципальных округов и городов Псреславля-Залесского и Ярославля нашло закрепление положение, согласно которому в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования или депутатов Собрания представителей муниципального образования досрочные выборы должны быть назначены не позднее чем через 2 месяца со дня объявления о прекращении полномочий.
Данное положение противоречит пункту 1 статьи 10 Федеральном закона "0б основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и пункту 5 статьи 11 Закона Ярославской области "О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области", согласно которым данный срок не должен превышать 14 дней.
Для устранения этого противоречия муниципальным образованиям предложено уменьшить соответствующий срок для назначения досрочных выборов.
В данном случае норма о двухмесячном сроке назначения досрочных выборов закреплялась в уставах муниципальных образований в соответствии с частью 3 статьи 30 и частью 3 статьи 43 Закона Ярославской области "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ярославской области", которые противоречат пункту 1 статьи 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
3. В уставах Большесельского, Борисоглебского, Брейтовского, Гаврилов-Ямского, Даниловского, Мышкинского, Некоузского, Некрасовского, Переславского, Пошехонского, Ростовского, Тутаевского, Угличского, Ярославского муниципальных округов и города Псреславпя-Залесского нашло закрепление положение, согласно которому срок полномочий депутатов Собрания представителей муниципального образования и главы муниципального образования составляет 4 года с момента избрания.
Данное положение противоречит частям 3-4 статьи 36 Закона Ярославской области "0б общих принципах организации местного самоуправления в Ярославской области", согласно которым полномочия главы муниципального образования Ярославской области начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Глава муниципального образования вступает в должность на двадцать пятый день со дня официального объявления избирательной комиссией муниципального образования Ярославской области о результатах выборов главы соответствующего муниципального образования Ярославской области.
В соответствии с частью 2 статьи 29 Закона Ярославской области "0б общих принципах организации местного самоуправления в Ярославской области" полномочия депутата Собрания представителей муниципального образования начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы Собрания представителей муниципального образования Ярославской области нового созыва.
В данном случае возможны ситуации незаконного увеличения или уменьшения сроков полномочий главы муниципального образования и депутатов Собраний представителей муниципальных образований.
Для устранения этого противоречия муниципальным образованиям предложено исключить из формулировки данного положения момент избрания как момент начала исчисления сроков полномочий.
Согласно части 1 статьи 29 "0б общих принципах организации местного самоуправления в Ярославской области" в уставе муниципального образования должен быть определен не срок полномочий депутатов Собрания представителей муниципального образования, а срок полномочий самого Собрания представителей муниципального образования.
Для устранения этого противоречия муниципальным образованиям предложено сформулировать данную правовую норму в строгом соответствии с вышеприведенными положениями законодательства.
4. В уставах Борисоглебского и Некрасовского муниципальных округов нашло закрепление положение, согласно которому дополнительные выборы депутата Собрания представителей муниципального образования взамен выбывшего не проводятся, если до окончания срока полномочий Собрания представителей муниципального образования остается менее 8 месяцев.
Данное положение противоречит пункту 9 статьи 59 Федерального закона "0б основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и пункту 10 статьи 11 Закона Ярославской области "0 выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области", согласно которым данный срок равен 1 году. Закон Ярославской области "0 выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области" определяет, что такие выборы не назначаются лишь в случае, если число оставшихся депутатов не препятствует осуществлению полномочий указанным органом.
Для устранения этого противоречия муниципальным образованиям предложено увеличить соответствующий срок, когда дополнительные выборы не назначаются и не проводятся.
Наиболее серьезным нарушением избирательного законодательства следует признать незаконное и необоснованное ограничение пассивного избирательного права и расширение активного избирательного права граждан при формировании органов местного самоуправления:
1. В уставах Большесельского, Борисоглебского, Брейтовского, Гаврилов-Ямского, Мышкинского, Некрасовского, Первомайского, Переславского, Пошехонского, Ростовского, Рыбинского, Тутаев-ского. Угличского, Ярославского муниципальных округов и городов Переславля-Залесского и Ярославля нашло закрепление положение, согласно которому главой муниципального образования или депутатом Собрания представителей муниципального образования может быть избран гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории муниципального образования не менее 1 года и зарегистрированный в установленном порядке по месту его жительства.
Данное положение противоречит пункту 4 статьи 5 Закона Ярославской области "0 выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области", согласно которому право быть избранными главой муниципального образования имеют граждане Российской Федерации, достигшие на день голосования 21 года, депутатами Собрания представителей - граждане Российской Федерации, достигшие на день голосования 18 лет.
В соответствии с пунктом 5 статьи 4 Федерального закона "0б основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Установление продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на территории муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.
Возможность установления уставами муниципальных образований требований по цензу оседлости к кандидатам на данные должности законодательством не предусмотрена.
2. В уставах Ростовского, Тутаевского, Ярославского муниципальных округов нашло закрепление положение, согласно которому депутатом Собрания представителей муниципального образования может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года.
Данное положение противоречит пункту 4 статьи 5 Закона Ярославской области "0 выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области", согласно которому право быть избранными депутатами Собрания представителей муниципальных образований имеют граждане Российской Федерации, достигшие на день голосования 18 лет.
Возможность увеличения уставами муниципальных образований требований к возрастному цензу кандидатов на данные должности законодательством не предусмотрена.
3. В уставах Большесельского, Борисоглебского, Брейтовского, Некоузского, Первомайского, Ярославского муниципальных округов нашло закрепление положение, согласно которому глава муниципального образования или депутаты Собрания представителей муниципального образования избираются жителями муниципального образования, которыми признаются лица, законно находящиеся на территории муниципального образования и зарегистрированные в установленном порядке по месту их жительства.
Данное положение противоречит пункту 1 статьи 4 Федерального закона "0б основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункту 2 статьи 5 Закона Ярославской области "0 выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области", согласно которым право избирать в органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области принадлежит гражданам Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующих муниципальных образований Ярославской области и достигшим на день голосования восемнадцатилетнего возраста.
В данном случае возможны ситуации смешения правового статуса жителя и избирателя муниципального образования. Каждый избиратель муниципального образования является его жителем, но не каждый житель муниципального образования является его избирателем.
4. Отдельные муниципальные образования при установлении дополнительных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации вышли за пределы своей компетенции.
Согласно Уставу Брейтовского муниципального округа главой муниципального округа может быть избран гражданин, возраст которого на момент избрания составляет не менее 21 и не более 60 лет.
Данное положение противоречит пункту 6 статьи 4 Федерального закона "0б основных гарантиях избирательных, прав и права на участие в референдуме граждан РФ", согласно которому установление максимального возраста кандидата не допускается.
Согласно Уставу Большесельского муниципального округа главой муниципального округа может быть избран гражданин Российской Федерации в возрасте не менее 21 года и не более чем на два срока.
Данное положение противоречит пункту 3 статьи 1 Федерального закона "0б основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому дополнительные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации могут устанавливаться только иными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
5. Положения уставов отдельных муниципальных образований, устанавливающие моменты начала и окончания полномочий главы муниципального образования и депутатов Собрания представителей муниципальных образований, вступили в противоречие с действующим законодательством.
В соответствии с Уставом Угличского муниципального округа глава муниципального округа вступает в должность на 15-й день со дня официального объявления избирательной комиссией муниципального образования о результатах выборов. Полномочия депутата Думы Угличского муниципального округа начинаются со дня официального опубликования итогов выборов и прекращаются с момента начала работы представительного органа нового созыва.
Данные положения противоречат части 2 статьи 29 и части 4 статьи 36 Закона Ярославской области "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ярославской области", согласно которым глава муниципального образования Ярославской области вступает в должность на двадцать пятый день со дня официального объявления избирательной комиссией муниципального образования Ярославской области о результатах выборов главы соответствующего муниципального образования Ярославской области. Полномочия депутата Собрания представителей муниципального образования Ярославской области начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы Собрания представителей муниципального образования Ярославской области нового созыва.
6. Согласно пункту 5 статьи 21 и пункту 2 статьи 22 Закона Ярославской области
"О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области" в уставе муниципального образования должны быть определены срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования и решен вопрос о постоянной или непостоянной основе деятельности данной избирательной комиссии.
В связи с вышеуказанными нормами законодательства и во избежание вопросов о незаконности составов избирательных комиссий муниципальных образований органам местного самоуправления муниципальных образований рекомендовано закрепить в уставах срок полномочий и характер деятельности данных избирательных комиссий.
На основании проведенной работы по правовому анализу положений уставов муниципальных образований Ярославской области на соответствие федеральному избирательному законодательству и законодательству Ярославской области о выборах и референдумах в адрес глав муниципальных образований Ярославской области направлены соответствующие заключения с предложением в течение 3 месяцев подготовить и внести в Собрания представителей муниципальных образований проект решения об изменениях и дополнениях в уставы муниципальных образований в целях приведения их в соответствие действующему избирательному законодательству.
Избирательная комиссия Ярославской области
31 октября 2001 года