(Доклад представлен на конференции Ассоциации "Голос" (Ярославль) 27 февраля 2001 года)
Оглавление:
1. Эволюция избирательного законодательства и политической системы в 1988-1999 годах
2. Характерные электоральные технологии и нарушения законодательства в ходе выборов 1999-2000 годов
3. Международное право и Конституция России о политических правах граждан
4. Замечания и Предложения к законам о выборах
5. Роль общественных объединений в гражданском контроле за выборами
Реформа избирательного законодательства в новейшей истории России началась в 1988 году с принятие нового закона о выборах народных депутатов Советского Союза.
За указанный период можно выделить следующие этапы реформы:
- 1988 год, введение возможности проведения голосования по альтернативным кандидатурам, и одновременное введение квот для «общественных объединений»;
- 1989 год, отмена квот для «общественных объединений» и отмена ступенчатого отбора кандидатов;
- 1990 год, отмена монополии на власть КПСС;
- 1993 год, введение смешанной пропорционально-мажоритарной системы выборов на федеральном уровне;
- 1995 – 1999 годы, эволюционное изменение законодательства о выборах, попытки приведения его в соответствие с Конституционными нормами и нормами международного права.
Параллельно процессу изменения законодательства о выборах происходила реформа политической системе. Основные этапы этой реформы, связанные с законодательством о выборах, характеризовались следующими моментами:
- 1988-1990 годы, процессы изменения в обществе происходили при участии населения, но под управлением правящей и единственной политической партии;
- 1990-1991 годы, процессы реформы общественных отношений вышли из-под контроля КПСС и государственного аппарата СССР, появились иные институализированные субъекты политического действия в лице союзных республик и политических объединений граждан;
- 1991-1993 годы; выбор модели государственного устройства суверенной России, рост количества и силы политических общественных объединений;
- 1993-2000 годы, эволюционные изменения в обществе и государстве в направлении укрепления основ рыночных отношений, «соперничество» государства и общества в лице политических партий и общественных объединений за контроль над выборами.
Крупные реформы избирательного права в 1988-1993 годах хронологически связаны с периодами политических кризисов. В относительно спокойный период, начиная с 12 декабря 1993 года, реформы избирательного законодательства хронологически совпадали с периодом подготовки очередных парламентских выборов.
В целом можно отметить, что за последние 12 лет законодательство о выборах изменилось в направлении, соответствующем критериям правового демократического государства.
Перед нашим собранием стоит две цели:
- сформулировать и предложить законодателям поправки в законодательство о выборах;
- заложить основу для практики социального партнерства в сфере интересов всего общества, а именно по вопросу о выборах в органы законодательной власти и выборах высших должностных лиц органов исполнительной власти.
Первая цель не может быть достигнута без анализа практики избирательных кампаний, в том числе поведения различных субъектов избирательного процесса в связи с их интересами и/или в связи с исполнением ими законодательства.
Ныне действующее законодательство о выборах принято в 1999 году. Поэтому целесообразно при анализе фактов рассмотреть две избирательные кампании: а именно кампанию сентятября-декабря 1999 года и кампанию января-марта 2000 года. Особенностью обоих кампаний было совмещение дат голосований по выборам в органы государственной власти России, Ярославской области и выборы в органы местного самоуправления.
Субъектами избирательной кампании по законодательству являются:
- граждане;
- избирательные объединения;
- общественные объединения не имевшие намерений проводить своих представителей в органы власти;
- избирательные комиссии;
- законодательные органы власти;
- высшие должностные лица органов исполнительной власти;
- органы исполнительной власти;
- судебные органы;
- СМИ.
Законодательство устанавливает права и обязанности каждого из названных субъектов в связи с действиями в период избирательной кампании. Однако при анализе практики выборов необходимо учитывать наличие у названных выше субъектов интересов, собственного понимания принципов демократии, а также наличие доктринальных норм Конституции России и норм международных договоров, являющихся частью российского законодательства, по политическим правам и свободам.
Для Ярославской области характерным является использование административных ресурсов в избирательных кампаниях. К наиболее распространенным субъектам административного влияния можно отнести глав администраций, руководителей отдельных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителей коммерческих организаций с большим числом занятых. Использование некоторых видов административных ресурсов дозволяется рядом норм законодательства (сбор подписей в поддержку кандидатов, назначение членов избирательных комиссий, контроль за финансами и имущественным положением кандидатов, контроль за гражданством и судимостями кандидатов). В законодательстве предусмотрены также запреты на использование других видов административных ресурсов (например, принуждение подчиненных к действиям в пользу руководителя-кандидата или руководителя лично заинтересованного в победе определенного кандидата) и государственного имущества для целей агитации. В целом же следует признать, что проблема не может быть решена только нормами закона. Необходим постоянный общественный контроль за действиями выборных должностных лиц, как в процессе официальной избирательной кампании, так и в течение всего срока их полномочий и обеспечение экономической независимости граждан от работодателей.
Примером законного, но не справедливого использования административного ресурса является назначение членов избирательных комиссий. Согласно нормам законодательства половину членов комиссий назначают главы исполнительной власти, а половину – органы представительной власти (исключение составляет федеральный уровень, президент назначает 1/3 членов комиссии, а 2/3 назначают две палаты парламента). Понятно, что главе исполнительной власти, для получения решающего влияния на комиссию достаточно иметь одного лояльного представителя от квоты представительного органа или провести на должность председателя комиссии члена комиссии от своей квоты.
Незаконное использование административных ресурсов обычно очень сложно бывает доказать. В первую очередь это связано с экономической зависимостью граждан от руководителей организаций, в которых они работают, поэтому прямые законодательные запреты здесь плохо работают, на помощь судов также надежда небольшая, так как из практики известно, что административные споры очень редко решаются в пользу заявителей.
Ниже приводятся примеры наиболее характерных «нарушений» в ходе избирательного процесса. (Здесь и далее под «нарушениями» понимается как установленные судом нарушения законов, так и фактически имевшие место действия, имевшие все признаки незаконных деяний.)
Наибольшее количество нарушений в ходе избирательной кампании в Ярославской области допускались кандидатами (потенциальными, уведомившими избирательную комиссию, зарегистрированными), общественными объединениями аффилированными с кандидатами, редакциями СМИ.
Часто кандидаты, замещающие выборные государственные должности использовали:
- агитацию под видом отчетов перед избирателями (контент-анализ показывал резко возросшую интенсивность «отчетов» выборных лиц в период предшествующий объявлению даты голосования и до периода официально разрешенной агитации, а характер отчетов в этот период приближался к стилю агитационного материала: о законодательных инициативах и голосованиях по конкретным нормам законов почти не говорилось, но высказывалось много оценочных и мировоззренческих суждений на темы внутренней и внешней политики, приводились автобиографические сведения);
- агитацию путем частого появления на различно рода «позитивных мероприятиях» (корпоративных праздниках, презентациях, открытиях новых объектов);
- агитацию путем официальных сообщений о подписании постановлений о награждениях, материальной помощи и т.п.;
- агитацию путем служебных поездок, интенсивность которых резко возрастала;
- агитацию путем принятия решений о льготах и тиражирования сообщений об этом;
- агитацию путем интенсивного погашения долгов по заработной плате в период агитационной кампании за счет заранее сделанных запасов или за счет кредитов (о том, что кредиты и проценты по ним придется позже отдавать, публично не говорилось).
Общественные объединения аффилированные с кандидатами, но формально не связанные с определенным кандидатом, часто проводили агитацию в пользу «своего» кандидата через благотворительные акции, в том числе на деньги, полученные в виде бюджетных льгот и преференций; агитация «против» «чужого» кандидата осуществлялась, в основном, через оплаченные публикации в СМИ.
Редакции СМИ часто практиковали размещение «бесплатных» материалов, имеющих признаки агитации (до декабря 1999 года в законодательстве не было санкций за подобного рода агитацию, хотя такого рода действия были запрещены). Агитационный характер таких публикаций подтверждался тем, что агитация «за» велась в пользу кандидатов, аффилированных с учредителями СМИ, или лицами, осуществляющими прямое финансирование СМИ, а агитация «против» велась не в пользу конкурентов указанных выше кандидатов.
Законодательство разрешает предоставлять место под агитационные материалы только тем редакциям СМИ, которые уведомили о таком намерении соответствующие избирательные комиссии и выполняли ряд условий, в частности, обеспечивали равные возможности для всех кандидатов. Однако, значительное количество редакций СМИ не выполняло эти правила. Данные факты не слишком широко известны и частично это связано с корпоративным интересом работников СМИ.
В качестве существенного и бесспорного нарушения законодательства со стороны Государственной Думы области следует признать чрезмерное отклонение от средней численности избирателей в одном избирательном округе по выборам депутата областной Думы. Численность избирателей по данному округу на 37% превышает среднюю численность избирателей по всем 50 округам (закон разрешает 10%).
Совмещение выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления повлекло нарушение закона в форме голосования по одним и тем же спискам избирателей. Это приводило к тому, что в выборах представителей в органы государственной власти и органы местного самоуправления участвовали лица, которым это не разрешается законом (военнослужащие по призыву не могут участвовать в выборах в органы местного самоуправления, а иностранные граждане – в выборах в органы государственной власти).
Следует отметить, что вопрос учета избирателей очень слабо проработан в законодательстве о выборах, и, следовательно, именно в этой сфере происходили самые массовые нарушения принципов права и конкретных норм законодательства. Доводы критиков такого вывода обычно сводятся к тому, что такие нарушения не оказывают существенного влияния на итоги выборов, нельзя признать убедительным. Во-первых, потому, что, обычно, никто не утруждает себя доказательством незначительности масштаба подобных нарушений, а, во-вторых, потому, что нарушения прямо затрагивают сотни и тысячи граждан и такие нарушения обычно имеют «кумулятивный эффект», существенно подрывающий доверие населения к официальным итогам выборов. Анализ фактического состояния учета граждан показывает, что колебания численности избирателей довольно существенны. Так по официальным сведениям разница количества избирателей на 1 июля 1999 года и 1 января 2000 года по городу Переславль-Залесский составила +8,3%, а по Угличскому муниципальному округу +5,1%. Что за этим стоит, общественность так и не узнала.
Весьма неудовлетворительной следует признать также практику исключения из основных списков (это требует закон) лиц, которые в день голосования находятся в местах временного пребывания, где образованы избирательные комиссии (санатории, дома отдыха, стационары больниц, СИЗО, воинские части и т.п.)
Проблемой, которую нужно обязательно решить стало голосование в переносные урны. На выборах президента России в 1996 году значительное число сельских жителей голосовало дома. Рекорд был поставлен на одном из избирательных участков расположенном в Пошехонском муниципальном округе. Там в переносные ящики опустили бюллетени почти 84% общего числа избирателей, принявших участие в голосовании. Как это ни странно, такая ситуация была и на некоторых участках, расположенных в пределах Ярославля. На этих участках в переносные ящики голосовало до 70% избирателей. Понятно, что к регулированию вопроса обеспечения права на участие в выборах надо подходить весьма аккуратно, учитывая и политические, и организационные и финансовые аспекты, но порядок здесь наводить надо. Столь массовые явления в принципе не поддаются проверке на законность, а это не может не вызывать недоверие к итогам выборов.
Вызывает сомнение законность регистрации избирательными комиссиями ряда избранных кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления. На момент регистрации эти кандидаты не прекратили свои трудовые отношения с органами государственной власти или органами местного самоуправления. Обоснованность такого рода сомнений подтверждается дальнейшими событиями: под воздействием извне в 4-х известных мне случаях зарегистрированные депутаты либо сложили с себя полномочия депутатов, либо уволились из органов местного самоуправления. Вызывает обоснованное сомнение регистрация в качестве депутатов военнослужащих и служащих органов внутренних дел. Законом военная служба прямо признается государственной службой, а сотрудники органов внутренних дел законом наделены властными полномочиями.
Изменения законодательства о выборах 1999 года разрешили проведение выборов на безальтернативной основе. При выборе депутатов представительных органов местного самоуправления в 42 избирательных округах голосование проводилось по одному кандидату. Это составило 11,5% от всех избирательных округов. При этом не наблюдается зависимости количества безальтернативных округов от объективных обстоятельств. Если в Брейтовском муниципальном округе еще можно как-то связать голосование по 9 безальтернативным округам с редкостью населения, то непонятно по каким причинам в 8 округах Переславского муниципального округа выборы также прошли при наличии в бюллетене только одного кандидата. При этом, например, в Борисоглебском и Первомайских муниципальных округах безальтернативных выборов не было вовсе. Абсолютным рекордсменом в данном деле является Большесельский муниципальный округ, где на безальтернативной основе прошли выборы в 15 округах, что составляет 71,4% от общего числа избирательных округов муниципального образования.
Можно было бы привести и другие не менее серьезные случаи нарушения законодательства о выборах: и в связи с агитацией, и в связи с аннулированием регистрации Я.Андреева на выборах главы Тутаевского муниципального округа, и в связи с финансированием избирательных кампаний кандидатов, однако, в рамках данного мероприятия для этого не хватит времени. Но, как представляется, приведенных фактов достаточно для того чтобы сделать выводы о необходимости институциональных изменений в обществе и определенных изменений в законодательстве, для того, чтобы выборы не заканчивались каждый раз разочарованием граждан в возможностях и перспективах демократии.
Прежде чем перейти к конкретным предложениям по корректировке законодательства о выборах следует еще раз проанализировать доктринальные положения международных договоров и Конституции Российской Федерации, которые являются предпосылками для законодательных актов по выборам.
Как известно, нормы международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией являются частью российского законодательства и имеют высшую юридическую силу.
К таким договорам, прежде всего, следует отнести Конвенцию Совета Европы о защите прав человека и основных свобод от ноября 1950 года и Международный пакт ООН о гражданских и политических правах от 1966 года. Европейская конвенция действует на территории России с мая 1998 года. В названных актах содержаться положения о политических правах граждан и их следует учитывать в процессе реформы национального избирательного законодательства.
При внесении изменений в законодательные акты, прямо или косвенно регулирующие взаимоотношения граждан, организаций и органов государственной власти следует исходить из фундаментальных положений Конституции Российской Федерации о приоритете прав и свобод человека, о демократическом и правовом характере государства, о политическом плюрализме и идеологическом многообразии.
К сожалению, следует отметить, что недавняя инициатива президента по принятию закона о партиях и участие в подготовке закона о партиях Центральной избирательной комиссии, свидетельствует о том, что есть большие проблемы в понимании различными политическими силами и государственными органами принципов демократии и права. С моей точки зрения закон о партиях, если уж такой и принимать изначально должен был готовиться специальной государственной комиссией в широком составе, а экспертами комиссии должны были бы выступать ведущие политологи и юристы конституционного права страны. Партии не должны быть под полным контролем государства, так же как не может государство находится под полным контролем одной партии. Партии – это главный инструмент общества, посредством которого оно вырабатывает политические программы и проводит наиболее активных сторонников этих программ в органы власти. Беспартийный президент в президентской республике, каковой по Конституции является Российская Федерация, это нонсенс для демократических стран. Вряд ли большинство понимающих смысл политических действий желает возврата к закрытой системе рекрутирования кадров на высшие государственные должности, предложенный же президентом вариант закона, в случае его принятие без существенной корректировки, потенциально будет способствовать реализации на практике такой угрозы. Именно поэтому президентский вариант проекта закона о партиях встретил такое организованное сопротивление и в Государственной Думе и среди правозащитных организаций.
В рамках данной конференции вряд ли возможно выработать конкретные предложения по поправкам к законодательным актам по выборам. Кроме того, как уже указывалось выше, одни только поправки не могут радикально повысить уровень доверия граждан к результатам выборов. Тем не менее, думаю, что в пределах заявленной темы уместно будет сделать ряд замечаний к федеральному закону и закону Ярославской области о выборах.
Замечания к Закону Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
Общие замечания.
1. В законе не определены точные даты начала и окончания полномочий депутата представительного (законодательного) органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица. Отсутствие точного определения дат может быть использовано для манипулирования сроками полномочий и датой проведения голосования. Поскольку подходов к определению даты начала полномочий может быть множество, следует исключить применение термина «срок полномочий» в качестве базы для определения даты голосования. В федеральном законе должен быть жестко установлен временной промежуток между датами, на которое должно быть назначено голосование. Приобретение же полномочий и, соответственно, срок этих полномочий, на практике будут варьироваться в зависимости от реальных условий выборов (например, известно, что кроме даты голосования в качестве даты начала полномочий представительного органа могут быть использованы дата официального опубликования результатов голосования, дата официального опубликования итогов голосования при избрании более 2/3 от установленной численности депутатов, дата регистрации депутатов избирательной комиссией и т.п.).
2. Законом следует установить, с какого момента вступают в силу решения избирательной комиссии.
3. Законом установлено, что избирательные комиссии определяют законность или незаконность действий участников избирательной кампании. Было бы неплохо установить хоть какие-нибудь процедуры рассмотрения таких дел в избирательных комиссиях. Практика показывает, что среди членов комиссий юристы составляют меньшинство, а решения комиссии о несоответствии закону действий участников избирательных кампаний часто отменяются судами. Наделение комиссий квазисудебными функциями провоцирует использование их в борьбе против «неугодных» кандидатов (судебные процессы по отмене решений комиссии требуют больших затрат времени и человеческих ресурсов, а часто и финансовых затрат, что отнюдь не помогает в ведении избирательных кампаний, особенно, в маленьких по размеру округах). Следует радикально уменьшить права избирательных комиссий самостоятельно осуществлять контрольные функции и возможность применять санкции к участникам избирательной кампании. Эти функции должны быть переданы органам исполнительной власти и суду. При этом следует ввести санкции для должностных лиц органов исполнительной власти, которые точно и в срок не исполняют законные требования избирательных комиссий.
4. Установленные законом правила о составе сведений, которые обязательно должен сообщать о себе кандидат и которые обязательно должны быть воспроизведены в тексте бюллетеня и на информационном стенде на территории участковой избирательной комиссии в день голосования, соответствуют представлениям о России как о варварской стране. В известно смысле, в отношении наличной политической культуры так оно и есть, точнее было. Политическая культура меняется, и эти изменения должны учитываться законодательством о выборах. Требования представления сведений кандидатами о занимаемой ими должности, месте работы или роде занятий должны быть, безусловно, исключены из закона, вместо этого надо включить в закон обязанность указывать в бюллетене сведения о гражданстве (гражданствах) кандидата.
5. В законе следует максимально избегать запретительных норм, если за их нарушение не установлены санкции.
Замечания к отдельным статьям закона.
Статья 17.
Согласно пункту 4 «регистрация (учет) избирателей, участников референдума осуществляется главой муниципального образования». Это некорректно, во-первых потому, что регистрация является трудоемким делом и, согласно Конституции Российской Федерации, затраты на эту процедуру должна нести Российская Федерация; во-вторых, непонятно зачем эту функцию возлагать на органы местного самоуправления, если «поголовным» учетом граждан занимаются органы внутренних дел и фонды медицинского страхования. По-видимому, в законе следует установить состав сведений о гражданине, которые включаются в списки избирателей, установить, что данные о численности избирателей дважды в год утверждаются главой местного самоуправления по представлению соответствующий органов, регистрирующих граждан по месту их постоянного проживания или пребывания. Следует установить также, что глава местного самоуправления отдельно утверждает численность избирателей, имеющих право участвовать в муниципальных выборах и численность избирателей, имеющих право избирать в органы государственной власти (на практике, в случае совмещения выборов они проходят по одним спискам с одной и той же численностью, хотя закон устанавливает различные права для различных категорий лиц).
На практике всегда имеет место регистрация избирателей в списках на нескольких избирательных участках. В двух списках присутствуют военнослужащие по призыву и курсанты военных учебных заведений; в двух списках присутствуют студенты или слушатели учебных заведений, проживающие в специализированных гостиницах и общежитиях; в двух списках присутствуют пациенты стационарных лечебных учреждений, в двух списках присутствуют заключенные СИЗО; в двух списках присутствуют моряки и российские граждане, работающие в заграничных организациях (российских и иностранных). В законе следует точно установить порядок взаимодействия и обязанности соответствующих государственных регистрирующих органов с тем, чтобы исключить двойной учет избирателей. Следует также установить административные санкции для должностных лиц, предоставляющих заведомо недостоверную информацию о зарегистрированных в качестве избирателей гражданах. Избежать двойного учета сравнительно дешевым образом можно, если задействовать в этом процессе ГАС «Выборы», но это должно быть установлено законом.
Статья 23.
Для обеспечения независимости членов комиссий от органов законодательной и исполнительной власти следует:
1) ввести обязательность назначения трети от квоты органов исполнительной власти по предложению зарегистрированных фракций соответствующего представительного органа;
2) определить, что фракцией в законодательном (представительном) органе государственной власти и представительном органе местного самоуправления может быть признана только группа, состоящая из депутатов, которых выдвинуло в качестве кандидатов в депутаты избирательное объединение.
Статья 24.
Законом избирательные комиссии наделяются властными полномочиями. Тем не менее, члены комиссий не признаются государственными или муниципальными служащими. Это положение не стыкуется с федеральными законами об основах государственной службы и законом об основах муниципальной службы. Введение некоторых ограничений (в меньшем объеме, чем для государственных и муниципальных служащих) на конституционные права членов комиссий, которые состоят в них на так называемой постоянной основе, не решает проблемы. Суть же проблемы в том, что на уровне субъектов федерации и муниципальном уровне на большинство или всех членов комиссий никакие ограничения (так же как и компенсирующие их льготы), которые введены законами для лиц, наделяемых властными полномочиями, не распространяются.
Статья 26.
Гласность «дорого стоит», поэтому ее надо защищать. Следует ввести административные санкции за нарушение прав отдельных членов комиссии и прав СМИ декларированных статьей. Обычно «неугодных» членов комиссии и журналистов отсекают простым техническим приемом - «забывают» оповестить о месте, времени, повестке дня заседания комиссии или делают это слишком поздно.
Статья 27.
Из практики работы избирательных комиссий известно, что проекты решений комиссий часто вносились непосредственно на заседании комиссии ее председателем, в том числе, без указания авторства проекта. Предложения по поправкам в проекты решений, которые вносятся на заседании комиссии обычно не оформляются в письменном виде, а поскольку стенограммы заседаний не ведутся, установить соответствие текста решения, который был проголосован, тому тексту решения, который потом подписывается председателем комиссии, нет никакой возможности.
Статья 31.
Следует установить, что на выборах всех уровней вместо сбора подписей избирателей можно вносить денежный залог. Как показывает практика, побеждают на выборах только те кандидаты, которые располагают достаточными денежными ресурсами (хотя бы даже только для осуществления технических мероприятий), а проверить достоверность подписей сложно и этим никто не хочет и не будет заниматься по настоящему.
Положения о сборе подписей только в пределах избирательного округа следует исключить. Привязка кандидата к округу чистая условность, которая даже в законе признается в качестве таковой (в многомандатных округах такой привязки может и не быть).
Статья 32.
Пункт 4. На практике избирательная комиссия самостоятельно, каждый раз по-новому, устанавливает требования к составу сведений протокола и на этом основании отказывает в регистрации инициативной группы по проведению референдума.
Пункт 5. Более чем неудачная норма по согласованию вопроса референдума с комиссией референдума. Или инициативная группа знает, какой вопрос она хочет вынести на референдум, или ей вообще не стоит заниматься референдумом. Кто же будет определять, что есть содержательное изменение вопроса, а что нет? Непонятно также, какой должна быть процедура согласования формулировки вопроса и кто эту формулировку согласует, и каким образом.
Пункты 6. Из практики известно, что избирательная комиссия принимала решения по отказу в регистрации инициативной группы из-за, якобы, несоответствия формулировки вопроса требованиям статьи 13 закона. Формулировку данного пункта следует изменить так, чтобы было понятно, что комиссия проверяет только соответствие закону правильности оформления подписных листов, протокола собрания инициативной группы и наличия документов, необходимых для принятия решения соответствующим органом власти о назначении или отказе в назначении референдума.
В ряде случаев комиссия просто не рассматривала ходатайства инициативной группы. Санкций за это нарушение закон не содержит.
Пункт 7. Совершенно очевидно, что большинство решений о назначении референдума будет принимать суд, так как органы власти не заинтересованы в принятии законов на референдумах. В такой ситуации следует наделить суд правом выносить вердикт о соответствии вопроса референдума законодательству, а орган законодательной или исполнительной власти должен принимать решения только о дате проведения голосования.
Статья 35.
В этой и других статьях используется термин «официальное объявление избирательной комиссией результатов выборов в средствах массовой информации». Содержание термина не раскрывается. Поскольку закон не содержит определения термина «выборы» (ясно определен только термин «избирательная кампания») его не следует применять.
Статья 37.
Комментарии журналистов и публикация в СМИ так называемых мнений простых граждан должны быть, безусловно, запрещены. При этом следует либо вообще снять ограничения на размер средств избирательного фонда, либо существенно увеличить его величину (кстати, размер «нормального» фонда легко вычисляется для каждого уровня выборов).
Статья 38.
Довольно странная норма о дате начала агитации. Сам процесс сбора подписей по определению не может быть ничем иным как агитацией. Следует ввести запрет на агитацию минуя избирательный фонд с даты уведомления кандидата о начале сбора подписей, а не на вообще агитацию в период от объявления даты голосования до регистрации кандидата.
Статья 39.
Следует вообще запретить органам государственной власти и органам местного самоуправления выступать учредителями СМИ. СМИ - это по факту четвертая власть и абсолютно нелогично чтобы одна власть учреждала другую. Учрежденные органами власти СМИ - это по определению не СМИ, а пропагандистская машина, работающая в пользу не страны, не региона и не муниципального образования, в пользу определенного лица (чаще всего руководителя органа исполнительной власти), поскольку на практике все СМИ, учрежденные с участием органов власти имеют прибыль или ненормально высокую зарплату персонала только в связи с использованием ресурсов учредителей в лице органов власти.
Статьи 40-43.
Оказалось, что некоторые юристы не понимают, что такое «условия», они понимают термин «порядок».
Статья 45.
Следует ужесточить санкции за нарушение правил проведения агитации, особенно с использованием должностного положения и подкупа избирателей. Контент-анализ показал, что в период агитационной кампании резко увеличивается поток выступлений в СМИ депутатов и выборных должностных лиц, причем, именно тех, кто зарегистрирован в качестве кандидатов и, естественно, минуя избирательный фонд. При этом под видом отчетов о деятельности, рассказывается о личных идеологических установках и высказываются оценки значимых личностей или событий с точки зрения определенной идеологической установки, что по определению является агитацией.
К сожалению, в настоящее время, наиболее действенны те формы агитации, которые основаны на применении технологий воздействия на подсознание, вплоть до гипноза. Запретами эту проблему, по-видимому, не решить, но что-то с этим делать необходимо, если не хотим полностью «профанировать» идею представительной демократии.
Статьи 46-47.
Следует ужесточить санкции за нарушение порядка финансирования избирательных кампаний и гласности формирования и расходования избирательных фондов.
Статья 48.
Совершенно не нужный орган избирательной комиссии. Если вводить контроль за расходованием бюджетных средств избирательными комиссиями, то следует обеспечить независимость органов такого контроля, а также обеспечить обязательность опубликование результатов контрольных мероприятий, а нарушение финансовой дисциплины следует сделать основанием для отставки председателя комиссии.
Статья 50.
В рамках идеологии свободного мандата непонятно, зачем «закабалять» избирателя рамками одного избирательного округа. Особенно это нецелесообразно на местных выборах. Проблема возможного двойного учета избирателей - это проблема властей, которые должны обеспечить исключить двойной учет избирателей взявших открепительное удостоверение.
Статья 52.
В условиях России следует установить, что избирательные комиссии не только извещают избирателей о дате, месте и времени голосования, но и сообщают номер избирательного округа, в пределах которого предстоит голосовать избирателю. Практика показывает, что агитация через СМИ на выборах депутатов просто бессмысленна, так как не только граждане, но и члены участковых избирательных комиссий часто не знают границ избирательных округов и поэтому не могут разобраться рекламу какого кандидата им следует слушать или смотреть. Если избирателям будет предоставлено право свободного выбора избирательного округа, то, конечно, им совсем не обязательно знать на территории какого округа они живут им достаточно выбрать кандидата, за которого они хотят отдать голоса.
Статья 54.
Нельзя доводить до абсурда идею о праве на участие в выборах и референдумах. Надо наложить разумные рамки на голосование вне помещений избирательных участков. В Ярославской области всегда находятся избирательные участки, на которых голосуют вне помещения для голосования до 80% избирателей и это, отнюдь, не больницы с лежачими больными.
Статьи 57-58.
Неплохо бы прямо в законе установить конкретные нормы обеспечения гласности работы территориальных и окружных избирательных комиссий.
Статья 60.
Следует установить ответственность комиссии за непубликацию полных данных протоколов всех участковых избирательных комиссий (в Ярославской области эти данные опубликованы не в полном объеме).
Статья 62.
С учетом колоссальных средств, которые расходуются на содержание ГАС «Выборы», слова «может использоваться» заменить на слова «должна использоваться». Следует установить также, что данные по итогам голосования по каждому избирательному участку должны храниться в машиночитаемом виде в широко распространенном формате данных (например, MS Excel ) в территориальных комиссиях, комиссиях субъектов федерации, Центральной избирательной комиссии. Эти данные по первому требованию избирателей или общественных объединений, начиная со дня следующего за днем голосования должны выставляться в информационных сетях общего пользования, или направляться по запросам заинтересованных лиц по электронной почте.
Замечания к закону Ярославской области «О выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления в Ярославской области»
- в областном законе о выборах введена норма, ограничивающая максимум двумя месяцами возможность общественного контроля за деньгами, направляемыми на ведение кандидатом политической рекламы;
- в законе не введено декларирование доходов и имущества кандидатами на выборные должности (такая норма имеется в соответствующем федеральном законе);
- в законе нет норм, которые сделали бы прозрачными все процедуры подсчета голосов в избирательных комиссиях (особенно в территориальных и областной);
- в законе установлены чрезмерно мягкие санкции за нарушение норм закона, а по некоторым видам серьезных нарушений они не установлены вовсе;
- в законе отсутствуют санкции за использование служебного положения должностными лицами органов государственной власти или местного самоуправления в интересах сохранения ими выборных должностей;
- в законе отсутствуют санкции за личную политическую рекламу, осуществляемую за счет казны области, или путем принуждения подчиненных по службе лиц к действиям в личных интересах их руководителей;
- в законе введены неоправданно жесткие ограничения на размер избирательного фонда кандидатов (за 40 копеек познакомить избирателя с кандидатом в губернаторы «из новеньких» невозможно);
- областной закон, в отличие от федерального, не ввел возможность регистрации кандидата по залогу, наряду со сбором подписей.
Основной ресурс власти для эффективной реализации своей политики – доверие граждан. В процессе выборов при любом законодательстве всегда будут моменты, которые недобросовестными лицами через СМИ или активно не включенными в политический процесс наблюдателями могут быть интерпретированы как фальсификации или использование должностного положения в личных целях. Понятно, что доверия к избранным властям это не прибавляет. Политические общественные объединения, располагающие ресурсами для контроля за выборами на всех его стадиях, как заинтересованные стороны также не могут рассчитывать на полное доверие со стороны населения в данном вопросе. Неполитические некоммерческие организации в наибольшей степени могут рассчитывать на доверие граждан. Их вердикт о законности, «честности» или «чистоте» выборов может быть воспринят населением. Контроль выборов со стороны именно таких объединений способен создать климат доверия между большинством граждан и избранными в органы власти их представителями. Проблемой здесь является репутация такого рода организаций и способность их аккумулировать ресурсы и грамотно взаимодействовать и с политическими организациями, и с органами власти, и с населением. Опыт появления и действия на территории области такого рода общественных объединений на территории Ярославской области имеется. Не всегда и не во всем этот опыт оправдал себя. Иногда такие объединения выполняли роль прикрытия в избирательных кампаниях отдельных кандидатов и тем самым работали против идеи, но сама по себе идея от этого не стала хуже. Возможно, проводимая сегодня конференция и ее главный организатор Ассоциация «Голос» явят нам пример другого рода. Хотелось бы надеяться.
© Борисов Владимир Александрович,
председатель ЯОООС «ГРАЖДАНИН»,
http://www.citizen.yaroslavl.ru, http://citizen-y.chat.ru
политолог,
государственный советник Российской Федерации 2-го класса,
21 февраля 2001 года